在招商引资过程中，为了招商，吸引投资者，通常情况下，应投资人邀请，或为了打消投资人的疑虑，政府经常会与投资人签订协议，承诺在土地、税费等方面给予优惠，投资人承诺在当地投资项目。合同签署后，如果双方发生争议，合作协议性质往往成为争议焦点。因为这直接牵到采取何种方式进行诉讼，是民事诉讼还是行政诉讼？是将争议提交仲裁庭还是法院？

目前主要存在两种观点：一种观点认为，政府在招商引资过程中与投资人签订的合作合同，其性质属行政合同，由此引发的纠纷应通过行政诉讼解决。其理由主要包括：1. 从合同主体看，只有掌握公权利的政府才可以提供政策优惠，此种行为属于政府行使公权力的范畴。此种行为不属于调整平等主体之间权利义务关系的民事法律范畴。2.从合同内容看，政府在此类合同中通常享有行政特权，可以监督甚至指导合同履行；当投资人违反合同约定时，政府通常会直接取消优惠政策甚至无偿收回土地，这种内容不属于一般的民事协议。3. 从合同的履行看，政府优惠政策的落实，必须经过相关行政管理部门的审批。可以说，只有政府拥有行政权并行使行政权才可以制订并实施优惠政策。另一种观点认为，此类合同属于民事合同，应按照民事诉讼程序解决纠纷。其理由主要有：1、此类合同项下的权利义务，属于等价有偿法律关系。在订立合同时，投资人与政府之间并不存在行政管理关系，即使约定优惠政策也不属于行使公共管理职能的行为。2、从合同目的看，招商目的并不是为了实施行政管理，而是为了促进经济发展，实现经济价值。3、从救济途径看，因招商引资而签署的投资或合作合同，一般都会对合同解除、违约责任承担方式等条款作出明确约定。这是平等民事主体之间私法自治、意思自由的体现，也表明此类合同为民事合同。在司法裁判过程中，法院的裁判结论也各不相同，有的认定为民事合同纠纷，有的认定为行政合同纠纷。

综上所述，对于招商引资过程中，政府与投资方之间签署的协议的性质，不能一刀切地加以简单确定。应当综合招商引资合同的性质、订立意图、订立过程中双方的磋商过程和参与程度，以及合同的实际履行状况进行综合判断。有的属于行政合同，而有的属于民事合同。

大多数情况下，政府基于引入外来投资、发展地方经济的考虑，针对商业性投资项目订立的招商引资合同，应当将其认定为民事合同，并按照民事争议解决机制处理由此引发的纠纷。首先，法律并未对行政主体参与民事活动予以绝对排斥，实践中也存在大量由政府签订的民事合同。如单纯以合同一方主体为行政机关，与普通民事主体相比具有一定特殊性，即简单认定招商引资合同全部为行政合同，显然过于武断。其次，政府对外签订招商引资合同，目的在于引进资金，带动地方经济发展，而给予投资企业优惠政策，是政府为吸引投资者的投资，而在合同中承诺支付的对价。政府就商业性投资类签订招商引资合同，很难称其目的必然具有公共管理性质。最后，虽然在招商引资合同的履行过程中，政府承诺的优惠政策通常需要依赖相关职能部门的沟通、协调、审批方能最终落实，但这并不能因此否定招商引资合同中的相关条款仍是以处分民事财产权益为核心内容。通常，招商引资合同的履行应当区分两层法律关系看，即政府和投资人基于合同产生民事上的法律关系，相关政府职能部门基于行政管理职能，与被管理人（即投资人）之间产生行政上的法律关系。由此，在作为合同主体的地方政府违反合同约定的情况下，投资人向法院起诉应适用民事程序。如相关职能部门系依法未予批准、兑现优惠政策，投资人虽不得依据招商引资合同要求政府继续履行，但仍可向政府主张因无法履行优惠承诺而产生的民事赔偿责任。对于具体职能部门的行为可通过行政诉讼进行救济。